Gộp chương trình quốc gia, phải thấy dân đổi đời

Không thể đánh giá thành công chỉ bằng những con số giải ngân

Đề xuất tích hợp bốn chương trình mục tiêu quốc gia trong giai đoạn mới đang đặt ra yêu cầu thay đổi mạnh mẽ trong tư duy quản lý và đánh giá hiệu quả đầu tư công. Với nguồn lực dự kiến rất lớn, câu hỏi quan trọng nhất không nên dừng lại ở việc đã xây được bao nhiêu công trình, hỗ trợ bao nhiêu đối tượng hay giải ngân đạt tỷ lệ bao nhiêu phần trăm.

Điều cần được làm rõ là sau một giai đoạn đầu tư, đời sống của người dân đã thay đổi ra sao.

Một ngôi trường mới có thể là kết quả dễ nhìn thấy, nhưng chất lượng giáo dục có được nâng lên hay không mới phản ánh giá trị lâu dài. Một trạm y tế được sửa sang khang trang chưa đủ để khẳng định chính sách thành công nếu người dân vẫn phải đi xa để tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe. Tương tự, việc trao vốn hoặc hỗ trợ sinh kế cho hộ nghèo chỉ là bước khởi đầu; khả năng thoát nghèo ổn định và hạn chế tái nghèo mới là mục tiêu cuối cùng cần hướng đến.

Đây chính là sự khác biệt giữa làm ra sản phẩm và tạo ra hiệu quả thực chất.

Trong nhiều năm, việc quản lý các chương trình công thường có xu hướng chú trọng những chỉ tiêu dễ thống kê. Số kilomet đường được làm, số phòng học được xây dựng, số hộ được nhận hỗ trợ hay tỷ lệ vốn đã giải ngân đều có thể báo cáo bằng những con số cụ thể. Nhưng những chỉ số đó chưa chắc phản ánh đầy đủ chất lượng của chính sách.

Một công trình hoàn thành đúng tiến độ nhưng không được khai thác hiệu quả vẫn có thể trở thành sự lãng phí. Một khoản hỗ trợ đến đúng đối tượng nhưng không giúp họ cải thiện sinh kế lâu dài cũng chưa tạo ra thay đổi bền vững.

Vì vậy, khi nguồn lực công ngày càng lớn và nhu cầu phát triển ngày càng đa dạng, tư duy đánh giá chính sách cần chuyển từ câu hỏi “đã làm được gì?” sang “người dân đã nhận được lợi ích gì?”.

Đầu ra không phải lúc nào cũng đồng nghĩa với kết quả

Đây là điểm then chốt trong quá trình thiết kế một chương trình mục tiêu quốc gia quy mô lớn.

Đầu ra có thể là những gì Nhà nước và cơ quan thực hiện trực tiếp tạo ra. Kết quả là những thay đổi xuất hiện sau khi các nguồn lực đó đi vào đời sống. Hai khái niệm này có liên quan nhưng không thể đánh đồng.

Chẳng hạn:

• Xây trường là đầu ra, nhưng học sinh học tốt hơn mới là kết quả.
• Đầu tư thiết bị y tế là đầu ra, nhưng khả năng khám chữa bệnh của người dân được cải thiện mới là kết quả.
• Hỗ trợ sinh kế là đầu ra, nhưng thu nhập tăng ổn định và giảm nguy cơ tái nghèo mới là kết quả.
• Xây dựng thiết chế văn hóa là đầu ra, nhưng cộng đồng thực sự sử dụng và hưởng lợi mới phản ánh hiệu quả đầu tư.

Cách tiếp cận này buộc các cơ quan quản lý phải nhìn xa hơn những báo cáo hành chính thông thường.

Một chính sách không thể được coi là thành công chỉ vì mọi thủ tục đã hoàn tất. Nếu người dân chưa cảm nhận được sự cải thiện rõ rệt trong cuộc sống, mục tiêu của chính sách vẫn chưa được đáp ứng đầy đủ.

Theo các ý kiến được nêu trong phiên thảo luận, chương trình cần được đánh giá đồng thời ở hai tầng: một mặt theo dõi tiến độ, số lượng công trình, đối tượng thụ hưởng và mức giải ngân; mặt khác phải đo lường tác động đối với thu nhập, giáo dục, y tế, văn hóa và mức độ thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các khu vực.

Đây có thể xem là bước chuyển quan trọng từ quản lý việc thực hiện sang quản lý bằng kết quả cuối cùng.

Gộp bốn chương trình không thể chỉ là thay đổi tên gọi

Việc tích hợp nhiều chương trình mục tiêu quốc gia có thể mang lại cơ hội lớn để khắc phục tình trạng nguồn lực bị chia nhỏ. Các lĩnh vực như giảm nghèo, phát triển nông thôn, hỗ trợ vùng đồng bào dân tộc thiểu số, giáo dục, y tế và văn hóa vốn không tồn tại tách biệt trong đời sống thực tế.

Một gia đình khó khăn có thể đồng thời gặp nhiều vấn đề: thu nhập thấp, thiếu cơ hội học tập, khó tiếp cận dịch vụ y tế và sống tại khu vực có hạ tầng chưa phát triển. Nếu chính sách được chia thành quá nhiều chương trình riêng biệt, mỗi chương trình theo một quy trình, tiêu chí và cơ chế báo cáo khác nhau, người thụ hưởng có thể phải đi qua nhiều thủ tục nhưng vẫn chưa nhận được sự hỗ trợ toàn diện.

Bởi vậy, tích hợp chỉ thực sự có ý nghĩa khi tạo được sự liên kết giữa các chính sách.

Mục tiêu không phải là biến bốn chương trình thành một bộ máy lớn hơn. Điều cần tránh chính là tình trạng bên ngoài đã hợp nhất nhưng bên trong vẫn tồn tại nhiều đầu mối, nhiều cơ chế phân bổ vốn, nhiều biểu mẫu và nhiều quy trình riêng biệt.

Nếu điều đó xảy ra, một chương trình lớn có thể không giúp hệ thống đơn giản hơn mà ngược lại còn tạo thêm tầng nấc quản lý.

Bài toán đặt ra không đơn thuần là gộp bao nhiêu chương trình, mà là gộp như thế nào để người dân được phục vụ tốt hơn.

Phân cấp mạnh nhưng không thể để cơ sở tự xoay xở

Một trong những hướng đi được nhấn mạnh là tăng quyền chủ động cho địa phương. Cách làm này phù hợp bởi mỗi vùng có điều kiện kinh tế, xã hội và nhu cầu khác nhau.

Một mô hình hỗ trợ hiệu quả ở đồng bằng chưa chắc phù hợp với khu vực miền núi. Một địa phương có thể cần ưu tiên giao thông, trong khi nơi khác lại cần tập trung vào sinh kế, giáo dục hoặc chăm sóc sức khỏe.

Trao quyền lựa chọn phương thức triển khai cho địa phương có thể giúp chính sách gần thực tế hơn. Tuy nhiên, phân cấp không đồng nghĩa với việc chuyển toàn bộ trách nhiệm xuống cấp dưới mà không đi kèm năng lực thực hiện.

Đây là vấn đề đặc biệt quan trọng tại các xã vùng sâu, vùng xa, miền núi hoặc khu vực còn thiếu nhân lực chuyên môn.

Cấp cơ sở thường là nơi trực tiếp triển khai chính sách, nhưng không phải địa phương nào cũng có đủ cán bộ am hiểu về đầu tư, đấu thầu, mua sắm, tài chính và quản lý dự án. Nếu yêu cầu quá nhiều thủ tục phức tạp, những nơi cần hỗ trợ nhất lại có thể trở thành nơi khó triển khai nhất.

Do đó, phân cấp cần đi cùng ba yếu tố:

• Quyền hạn rõ ràng để địa phương chủ động quyết định những việc thuộc khả năng.
• Hỗ trợ chuyên môn từ cấp trên đối với các nhiệm vụ có tính kỹ thuật và pháp lý phức tạp.
• Cơ chế thủ tục phù hợp với từng loại công việc, đặc biệt là các công trình nhỏ, đơn giản và phục vụ trực tiếp cho cộng đồng.

Khi quyền hạn, năng lực và trách nhiệm được thiết kế cân bằng, phân cấp mới có thể tạo ra hiệu quả thay vì đẩy rủi ro về cấp cơ sở.

Chuyển đổi số có thể giảm gánh nặng thủ tục

Một chương trình lớn, trải rộng trên nhiều lĩnh vực và địa bàn sẽ rất khó vận hành hiệu quả nếu vẫn phụ thuộc chủ yếu vào văn bản giấy và kinh nghiệm cá nhân của cán bộ.

Việc xây dựng hệ thống dữ liệu dùng chung có thể tạo ra thay đổi đáng kể. Cán bộ địa phương cần có khả năng tra cứu nhanh đối tượng được hỗ trợ, điều kiện hưởng chính sách, mức hỗ trợ, nguồn vốn, thẩm quyền giải quyết và quy trình cần thực hiện.

Khi các quy định được chuẩn hóa thành dữ liệu có cấu trúc, công nghệ có thể hỗ trợ cảnh báo những sai sót phổ biến, giảm thời gian tìm kiếm thông tin và nâng cao tính thống nhất trong quá trình thực hiện. Ý tưởng ứng dụng trí tuệ nhân tạo để hỗ trợ tra cứu và hướng dẫn cũng đã được đề cập trong quá trình thảo luận.

Tuy nhiên, công nghệ chỉ phát huy giá trị khi đi cùng với dữ liệu chính xác và quy trình rõ ràng.

Một hệ thống số hóa những thủ tục vốn đã rườm rà sẽ không tự động làm thủ tục trở nên đơn giản hơn. Muốn chuyển đổi số hiệu quả, trước hết phải rà soát lại cách vận hành, loại bỏ những bước không cần thiết và thống nhất thông tin giữa các cấp quản lý.

Nói cách khác, công nghệ không nên chỉ giúp làm nhanh hơn một quy trình cũ, mà cần góp phần xây dựng một phương thức quản lý tốt hơn.

Thước đo cuối cùng là chất lượng cuộc sống

Điểm đáng chú ý nhất trong cách tiếp cận mới là đưa người dân trở thành trung tâm của việc đánh giá hiệu quả.

Một chương trình phát triển không nên chỉ tạo ra những báo cáo đẹp. Thành công cần được phản ánh trong những thay đổi mà cộng đồng có thể cảm nhận:

Người dân có việc làm ổn định hơn không? Thu nhập có được cải thiện theo hướng bền vững không? Trẻ em có cơ hội học tập tốt hơn không? Người dân ở vùng khó khăn có tiếp cận y tế thuận lợi hơn không? Khoảng cách về điều kiện sống giữa các vùng có được thu hẹp hay không?

Những câu hỏi này khó trả lời hơn việc thống kê số lượng công trình. Chúng đòi hỏi hệ thống theo dõi dài hạn, dữ liệu đáng tin cậy và phương pháp đánh giá thực chất.

Nhưng chính vì khó đo lường nên đây mới là những chỉ số có giá trị.

Một quốc gia không thể đánh giá sự phát triển của vùng khó khăn chỉ bằng số tiền đã đầu tư. Nguồn vốn chỉ là phương tiện. Công trình chỉ là công cụ. Mục tiêu cuối cùng vẫn phải là nâng cao năng lực và chất lượng sống của con người.

Tránh tư duy “chi hết tiền là hoàn thành nhiệm vụ”

Trong quản lý đầu tư công, áp lực giải ngân đôi khi có thể khiến các cơ quan thực hiện tập trung nhiều vào tốc độ chi vốn. Giải ngân nhanh là cần thiết để tránh tình trạng nguồn lực bị đình trệ, nhưng không thể trở thành tiêu chí duy nhất.

Một đồng vốn được chi ra đúng thời hạn nhưng đầu tư vào công trình kém hiệu quả vẫn là một vấn đề. Ngược lại, một khoản đầu tư được chuẩn bị kỹ, lựa chọn đúng nhu cầu và tạo ra lợi ích lâu dài cho cộng đồng có giá trị lớn hơn nhiều so với việc chạy theo các chỉ tiêu hình thức.

Vì vậy, hệ thống đánh giá cần cân bằng giữa tốc độ và chất lượng.

Tiến độ quan trọng, nhưng không thể đánh đổi hiệu quả. Giải ngân cần thiết, nhưng không thể thay thế kết quả. Công trình cần được hoàn thành, nhưng quan trọng hơn là công trình đó phải thực sự phục vụ cuộc sống.

Đây cũng là cách để nâng cao trách nhiệm giải trình. Khi các địa phương và cơ quan thực hiện không chỉ báo cáo “đã làm gì” mà còn phải chứng minh “đã tạo ra thay đổi gì”, chất lượng của quá trình quản lý sẽ được đặt dưới một tiêu chuẩn cao hơn.

Một chương trình lớn cần một mục tiêu đủ rõ

Việc tích hợp các chương trình có thể mở ra cơ hội xây dựng một chiến lược phát triển đồng bộ hơn cho khu vực nông thôn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và những nhóm dân cư còn gặp nhiều khó khăn.

Nhưng quy mô lớn không tự động tạo ra hiệu quả lớn.

Càng tập trung nhiều lĩnh vực vào một chương trình, yêu cầu về thiết kế mục tiêu, phân bổ nguồn lực và cơ chế giám sát càng phải chặt chẽ. Nếu mục tiêu quá rộng, chương trình có thể khó xác định ưu tiên. Nếu thủ tục quá phức tạp, địa phương sẽ gặp khó khăn khi triển khai. Nếu chỉ tập trung vào đầu ra, nguồn lực có nguy cơ bị sử dụng mà chưa tạo ra tác động tương xứng.

Do đó, chương trình cần một nguyên tắc xuyên suốt: mọi khoản đầu tư phải hướng tới kết quả cụ thể đối với người dân.

Khi một con đường được xây dựng, cần biết nó giúp người dân đi lại thuận tiện hơn thế nào. Khi một trường học được đầu tư, cần theo dõi cơ hội học tập của trẻ em thay đổi ra sao. Khi một hộ gia đình được hỗ trợ sinh kế, cần đánh giá khả năng tự chủ kinh tế của họ trong những năm tiếp theo.

Đó mới là cách biến ngân sách thành giá trị phát triển thực sự.

Kết luận

Tích hợp bốn chương trình mục tiêu quốc gia là một bước đi lớn, nhưng thành công của quá trình này sẽ không được quyết định bởi tên gọi mới hay quy mô vốn đầu tư. Điều quan trọng nhất là cách nguồn lực được chuyển hóa thành lợi ích cụ thể cho cộng đồng.

Một chương trình hiệu quả phải giúp người dân có thu nhập tốt hơn, tiếp cận giáo dục và y tế thuận lợi hơn, có cơ hội phát triển bình đẳng hơn và từng bước thu hẹp khoảng cách giữa các vùng.

Cuối cùng, mọi báo cáo về số vốn, số dự án hay số công trình đều chỉ là phương tiện để trả lời một câu hỏi căn bản: sau những khoản đầu tư đó, cuộc sống của người dân đã thực sự tốt lên hay chưa?

Nếu trả lời được câu hỏi này bằng những thay đổi rõ ràng, bền vững và có thể đo lường, việc tích hợp các chương trình mới thực sự đạt được ý nghĩa của một cuộc cải cách trong quản lý và phát triển quốc gia.