Đề xuất gỡ áp lực thuế tối thiểu cho 7 dự án BOT điện

Thuế tối thiểu toàn cầu phát sinh bài toán mới với dự án cũ

Việc Việt Nam triển khai cơ chế thuế tối thiểu toàn cầu đã tạo thêm một tầng nghĩa vụ thuế đối với các tập đoàn đa quốc gia, qua đó góp phần bảo vệ nguồn thu ngân sách và quyền đánh thuế của Việt Nam.

Trong năm đầu tiên thực hiện Nghị quyết 107/2023/QH15, số liệu của Bộ Tài chính cho thấy cơ chế này đã tạo ra nguồn thu đáng kể. Tính đến ngày 10/7/2026, có 1.654 tập đoàn thực hiện kê khai thuế thu nhập doanh nghiệp bổ sung tối thiểu nội địa đạt chuẩn (QDMTT), trong khi 23 tập đoàn kê khai tổng hợp thu nhập chịu thuế tối thiểu (IIR). Tổng số tiền thuế bổ sung đã nộp ngân sách đạt 15.973 tỷ đồng.

Tuy nhiên, khi áp dụng chính sách mới vào thực tế, một nhóm dự án đầu tư đặc thù lại xuất hiện vấn đề cần được xử lý riêng.

Đó là 7 dự án nhà máy điện được đầu tư theo hình thức BOT gồm Mông Dương 2, Vĩnh Tân 1, Hải Dương, Duyên Hải 2, Nghi Sơn 2, Vân Phong 1 và Vũng Áng 2.

Điểm đáng chú ý là các dự án này không được hình thành trong môi trường chính sách thuế hiện nay. Hợp đồng BOT, hợp đồng mua bán điện và các thỏa thuận liên quan đến bảo lãnh Chính phủ đều đã được thiết lập từ trước ngày Nghị quyết 107 có hiệu lực.

Nói cách khác, bài toán hiện nay không đơn thuần là thu thêm một khoản thuế, mà là xử lý sự thay đổi của chính sách thuế đối với những dự án có phương án đầu tư được tính toán dựa trên các điều kiện pháp lý đã tồn tại từ nhiều năm trước.

Vì sao 7 dự án BOT điện đặc biệt nhạy cảm?

Các dự án thuộc diện xem xét có đặc điểm chung là quy mô vốn rất lớn và phụ thuộc đáng kể vào nguồn vốn vay quốc tế.

Theo rà soát của Bộ Công Thương, tỷ lệ vốn vay tại nhóm dự án này vào khoảng 75-80% tổng nguồn vốn, còn phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chỉ khoảng 20-25%.

Cơ cấu tài chính như vậy khiến dòng tiền vận hành của dự án có vai trò đặc biệt quan trọng. Doanh thu từ bán điện không chỉ phục vụ hoạt động sản xuất mà còn phải bảo đảm khả năng trả nợ, thanh toán chi phí tài chính và duy trì mức lợi nhuận theo phương án đầu tư đã được xây dựng.

Khi xuất hiện một nghĩa vụ thuế bổ sung ngoài các giả định ban đầu, dòng tiền dành cho những nghĩa vụ nói trên sẽ bị thu hẹp.

Theo số liệu tổng hợp sơ bộ, 6 trong 7 dự án có tổng nghĩa vụ thuế bổ sung ước khoảng 425,83 triệu USD, tương đương hơn 11.000 tỷ đồng trong thời gian còn lại của các dự án.

Con số này cần được hiểu là tổng mức ước tính trong phần thời gian hoạt động còn lại, chứ không phải số tiền thuế phát sinh trong một năm.

Ngay trong kỳ tính thuế năm 2024, nghĩa vụ mới đã bắt đầu xuất hiện. Vĩnh Tân 1 và Mông Dương 2 đã nộp tổng cộng gần 96,8 tỷ đồng. Trong khi đó, Nghi Sơn 2, Hải Dương và Vân Phong 1 đã thực hiện kê khai nhưng không phát sinh số thuế phải nộp do áp dụng cơ chế giảm trừ trách nhiệm.

Bài toán không dừng ở khoản thu ngân sách

Nếu nhìn riêng từ góc độ thu ngân sách, thuế bổ sung có thể tạo thêm nguồn thu cho Nhà nước. Nhưng với các dự án BOT điện, tác động của khoản thu này có thể lan sang nhiều vấn đề khác.

Trước hết là hiệu quả tài chính của dự án.

Các nhà đầu tư đã xây dựng phương án tài chính dựa trên những điều kiện được xác lập tại thời điểm ký kết hợp đồng. Khi chi phí thuế tăng lên, dòng tiền còn lại của dự án giảm xuống, kéo theo khả năng thay đổi các chỉ số tài chính như tỷ lệ hoàn vốn nội bộ.

Đây cũng là yếu tố có thể tác động tới khả năng trả nợ của dự án đối với các tổ chức tín dụng quốc tế.

Đáng chú ý hơn, một số hợp đồng và cam kết giữa Chính phủ với nhà đầu tư đã dự liệu trường hợp chính sách pháp luật thay đổi làm ảnh hưởng bất lợi tới hiệu quả tài chính của dự án.

Trong trường hợp đó, nhà đầu tư có thể yêu cầu cơ chế bù đắp thiệt hại theo các điều khoản đã thỏa thuận.

Như vậy, nếu thu khoản thuế bổ sung nhưng sau đó Nhà nước phải thực hiện cơ chế bồi hoàn, hiệu quả thực tế của việc tăng thu có thể không còn như kỳ vọng ban đầu.

Đây chính là điểm khiến cơ quan soạn thảo phải cân nhắc giữa mục tiêu bảo đảm nguồn thu và yêu cầu tôn trọng những cam kết đầu tư đã được xác lập.

Điều chỉnh giá điện không phải lựa chọn đơn giản

Một phương án để bù đắp tác động tài chính cho nhà đầu tư là điều chỉnh giá điện.

Tuy nhiên, giải pháp này có thể tạo ra một vòng tác động khác.

Chi phí mua điện tăng sẽ ảnh hưởng tới chi phí của hệ thống điện, từ đó có khả năng tạo thêm áp lực đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh và đời sống người tiêu dùng.

Trong bối cảnh giá điện có liên quan trực tiếp đến mặt bằng chi phí của nền kinh tế, việc sử dụng giá điện như một công cụ để xử lý nghĩa vụ tài chính phát sinh từ thay đổi chính sách thuế cần được cân nhắc rất thận trọng.

Một lựa chọn khác là kéo dài thời gian vận hành dự án để bù đắp phần lợi ích tài chính bị giảm.

Nhưng phương án này cũng không dễ thực hiện. Vòng đời của dự án BOT chịu sự ràng buộc đồng thời của nhiều hợp đồng và thỏa thuận liên quan đến đất đai, nhiên liệu, hạ tầng, tài chính và thời hạn dự án.

Vì vậy, việc kéo dài một hợp đồng có thể kéo theo yêu cầu điều chỉnh hàng loạt thỏa thuận liên quan.

Đề xuất thuế bổ sung bằng 0 từ năm tài chính 2025

Trước những vấn đề trên, Bộ Tài chính đề xuất đưa một quy định đặc thù vào dự thảo sửa đổi Nghị quyết 107.

Theo phương án được đưa ra, số thuế thu nhập doanh nghiệp bổ sung tối thiểu nội địa đạt chuẩn đối với các dự án BOT điện thuộc diện đáp ứng điều kiện sẽ được xác định bằng 0 từ năm tài chính 2025.

Cách tiếp cận này không có nghĩa doanh nghiệp được miễn toàn bộ nghĩa vụ thuế.

Doanh nghiệp vẫn phải thực hiện kê khai theo quy định. Điểm thay đổi nằm ở việc phần thuế bổ sung được phân bổ cho dự án đáp ứng điều kiện sẽ được xác định bằng 0.

Đặc biệt, cơ chế không được thiết kế theo hướng áp dụng rộng cho toàn bộ ngành điện hoặc mọi dự án có vốn đầu tư nước ngoài.

Phạm vi dự kiến được giới hạn cho các dự án đồng thời đáp ứng ba tiêu chí:

• Là dự án nhà máy điện được đầu tư theo hình thức BOT;
• Có bảo lãnh của Chính phủ;
• Hợp đồng BOT có cam kết về thuế và được ký trước ngày 1/1/2024.

Việc đặt ra các điều kiện đồng thời nhằm khoanh đúng nhóm dự án có cam kết pháp lý, tài chính được hình thành trước thời điểm cơ chế thuế tối thiểu toàn cầu được áp dụng.

Không phải mở rộng ưu đãi thuế cho BOT điện

Một trong những vấn đề cần phân biệt rõ là đề xuất này không nhằm tạo ra một chính sách ưu đãi mới cho các dự án BOT điện.

Nếu được thông qua, cơ chế chỉ hướng tới việc xử lý những dự án đã tồn tại và có các cam kết ổn định chính sách từ trước.

Đây là sự khác biệt quan trọng.

Một chính sách ưu đãi mới nếu áp dụng cho các dự án được quyết định đầu tư sau khi cơ chế thuế tối thiểu toàn cầu đã được biết đến có thể tạo ra những vấn đề khác về tính bình đẳng giữa các nhà đầu tư.

Trong khi đó, nhóm dự án đang được xem xét đã được ký kết trong một bối cảnh pháp lý khác. Nhà đầu tư đã đưa các điều kiện về thuế, giá điện, bảo lãnh và phương án tài chính vào quyết định đầu tư trước khi Nghị quyết 107 có hiệu lực.

Do đó, mục tiêu của phương án mới là giảm xung đột giữa chính sách thuế hiện hành với các nghĩa vụ mà Nhà nước đã cam kết trước đó.

Bảo vệ ngân sách bằng cách tránh phát sinh nghĩa vụ bồi hoàn

Lập luận đáng chú ý của Bộ Tài chính là việc không thu khoản thuế bổ sung trong trường hợp đặc thù này chưa chắc đồng nghĩa với việc ngân sách bị thiệt.

Nếu Nhà nước thu thêm thuế nhưng sau đó phải sử dụng một cơ chế khác để bù đắp cho nhà đầu tư nhằm bảo đảm cam kết ổn định tài chính, khoản thu mới có thể làm phát sinh một nghĩa vụ tài chính tương ứng ở phía Nhà nước.

Trong trường hợp đó, lợi ích thu ngân sách trước mắt có thể đi kèm với chi phí bồi hoàn trong tương lai.

Phương án xác định thuế bổ sung bằng 0 được kỳ vọng sẽ loại bỏ vòng xử lý này ngay từ đầu, đồng thời giảm nguy cơ phải điều chỉnh giá điện hoặc kéo dài thời gian thực hiện dự án.

Đây là cách tiếp cận thiên về xử lý tổng thể tác động tài chính thay vì chỉ tập trung vào số thuế có thể thu được.

Giữ nguyên nguyên tắc của cơ chế thuế tối thiểu toàn cầu

Một câu hỏi khác được đặt ra là liệu việc dành cơ chế riêng cho 7 dự án BOT điện có làm suy yếu chính sách thuế tối thiểu toàn cầu hay không.

Theo Bộ Tài chính, câu trả lời là không.

Cơ quan soạn thảo cho rằng hướng dẫn hành chính của OECD ban hành tháng 7/2023 đã dự liệu những trường hợp cơ quan thuế không thể xác định hoặc thu khoản thuế bổ sung từ một số đối tượng do yêu cầu của pháp luật hoặc do những thỏa thuận ổn định thuế đã được xác lập từ trước.

Vì vậy, việc xử lý riêng đối với các dự án BOT điện thuộc phạm vi điều kiện không đồng nghĩa với việc Việt Nam từ bỏ quyền đánh thuế.

Nguyên tắc thuế tối thiểu toàn cầu vẫn được duy trì đối với các trường hợp thuộc phạm vi điều chỉnh thông thường.

Điểm khác biệt nằm ở việc pháp luật trong nước thiết kế một cơ chế xử lý đối với những nghĩa vụ đã gắn với các cam kết đầu tư đặc thù từ trước.

Bài toán cân bằng giữa quyền đánh thuế và ổn định đầu tư

Đề xuất sửa đổi Nghị quyết 107 cho thấy một vấn đề rộng hơn trong quá trình hoàn thiện chính sách thuế: quyền đánh thuế của Nhà nước cần được đặt trong mối quan hệ với tính ổn định của những cam kết đầu tư đã được xác lập.

Thuế tối thiểu toàn cầu là một thay đổi lớn trong hệ thống thuế quốc tế, giúp hạn chế cuộc đua giảm thuế và bảo vệ nguồn thu của các quốc gia.

Tuy nhiên, khi chính sách mới tác động tới những dự án đã được ký kết trên cơ sở một hệ thống chính sách khác, việc áp dụng cần tính đến lịch sử pháp lý và phương án tài chính của từng nhóm dự án.

Đối với 7 dự án BOT điện, phương án thuế bổ sung bằng 0 được thiết kế như một ngoại lệ có phạm vi hẹp, nhằm giải quyết các cam kết đã tồn tại thay vì tạo ra một ưu đãi mới.

Nếu được thông qua, cơ chế này sẽ đặt ra một nguyên tắc đáng chú ý trong quản lý chính sách: không chỉ xem xét một chính sách mang lại bao nhiêu nguồn thu, mà còn phải tính đến tổng chi phí tài chính và pháp lý có thể phát sinh khi chính sách được áp dụng vào những hợp đồng đã ký kết.

Với nhóm dự án BOT điện, bài toán vì thế không chỉ là thu hay không thu thuế bổ sung, mà là lựa chọn phương án giúp bảo đảm đồng thời lợi ích ngân sách, ổn định đầu tư, an toàn tài chính của dự án và hạn chế tác động lan truyền tới giá điện.